一套制度如何炼成，又如何走得更远 ——专家点评生产者责任延伸制度（EPR）的“中国方案”

广东省深圳市南山区荔香学校奶盒回收活动现场。中国物资再生协会饮料纸基复合包装回收利用专委会/供图

本报记者|白雪

饮料纸基复合包装生产者责任延伸制度（EPR）试点5年收官，2025年履责企业的资源化利用率达到41.6%，超额完成国家目标。如何看待这场试点的成色、机制与走向？本报记者就此采访3位长期研究循环经济的专家，围绕3个问题各陈观点。

为什么第一个跑通的是饮料纸基复合包装？

试点形成了生产企业、灌装企业、再生利用企业分工协作的“行业协作体”，并配套发布生态设计、回收标识、履责绩效评价、碳足迹核算等7项团体标准，同时通过引入第三方审计等方式保障行业发展规范。

国家发展改革委宏观经济研究院经济体制与管理研究所循环经济研究室主任张德元的答案是制度分工。饮料纸基复合包装EPR完全采取政府制定目标、由行业组织联合生产企业和回收企业市场化运行管理的机制，这一模式同时解决了两端的问题：一方面发挥了政府宏观调控的政策作用，通过设定回收目标推动行业可持续发展；另一方面把政府从具体单一品类的制度运营管理中解放出来，避免出现“管不好、管不细”的问题。

北京大学城市与环境学院教授、博士生导师王学军认为是治理模式。试点工作中逐步形成的“行业协作体+团体标准+第三方审计”的治理模式，较传统的行政化监管机制更为有效和低成本，为解决低值可回收物回收利用的难题提供了一套可自我高效运转的机制。与此同时，审计机构独立于企业和行业组织，保证了数据的客观性，也在政府监管与企业自律之间架起了一座信任桥梁，这一角色在国内循环经济工作领域尚不多见，值得推广。

清华苏州环境创新研究院副院长么新的答案是成本分担。他认为低值可回收物治理过程中最棘手问题是“谁来出钱，谁来干活”。行业协作体的做法，本质上是把EPR要求的“延伸责任”内化为产业链的成本分担机制。他认为，“回收难”的根源在经济激励的缺失，“利用低”的根源在产业链断裂。行业协作体通过生产者付费模式，补足了回收环节的经济动力，让低值可回收物也能进入正规回收渠道。与此同时，行业协作体通过将生产企业与再生利用企业直接对接，形成了合作和相互促进的关系，使再生利用企业有更好的平台为产品找去处。

如何看待EPR制度与国家生态文明建设重大战略行动的协同增效作用？

试点将包装回收与生活垃圾分类、“无废城市”建设、“两网融合”和“双碳”目标深度结合，厦门、上海、杭州、深圳等城市以纸基复合包装回收为切口，带动其他低值可回收物回收量质双升。

么新认为，EPR制度与这些战略行动之间不是简单的“叠加关系”，而是“催化关系”，EPR为其他战略的实施提供了具体的抓手和可量化的载体。以“无废城市”建设为例，饮料纸基复合包装面广、回收价值低，是“无废城市”建设中比较有代表性的可回收物之一。厦门、杭州等城市以此为切入点，探索出可行路径，这些实践为“无废城市”建设提供了可量化的工作抓手。与“双碳”目标的协同更为直接。废弃纸基包装若焚烧，会产生碳排放；若资源化利用，既能替代原生材料生产中的碳排放，又能避免焚烧排放。

张德元表示，饮料纸基复合包装生产者责任延伸制度试点的实施，很好地实现了废弃饮料纸基复合包装的回收利用，对推动生活垃圾分类、“无废城市”建设和两网融合发展都发挥了积极的作用，这充分彰显了长效制度建设在推进生态文明建设过程中发挥的重要制度保障作用。

王学军认为，饮料纸基复合包装EPR试点并非孤立运行的体系，必须深度嵌入国家生态文明建设的整体框架之中，一方面从这些战略中汲取制度支撑和实施通道，另一方面又以其市场化履责机制反哺这些战略的落地实施。未来，随着EPR制度覆盖到更多品类，这种协同增效的广度和深度将进一步放大，将助力构建覆盖全面、运转高效、规范有序的再生资源循环利用体系。

这套经验能不能复制到外卖餐盒、软塑包装？

试点总结建议，将饮料纸基复合包装回收的“政府引导-行业自律-企业履责-公众参与”EPR模式进行推广，拓展应用到外卖餐盒、饮料杯、软塑包装等其他包装类低值可回收物。

张德元的判断较为审慎。饮料纸基复合包装EPR的成功与行业特点分不开，生产企业高度集中，主要集中在几家头部企业，这便于确定企业应承担的回收责任；但外卖餐盒、饮料杯、软塑包装的生产企业众多，很难通过个数或者重量进行市场责任的划分和跟踪，因此要平移EPR制度的实施。他认为，在现实操作环节存在挑战，需要“因行业制宜”。

么新认为已具备成熟条件。制度上，循环经济促进法、生态环境法典都为EPR提供了明确法律依据，其他包装品类可在已跑通的框架下适配调整；今年7月，国家发展改革委印发《循环经济发展“十五五”规划》，明确提出支持行业开展一次性饮品外带杯等自律回收工作，推动生产者责任延伸制度的中国本土化实践，政策信号已经释放。他认为，当前市场基础正在形成。试点期间，专委会已探索6种典型低值回收模式，这些模式具有品类通用性，可以根据外卖餐盒、饮料杯、软塑包装的材质特点和回收难点进行适配和迁移。

王学军的立场介于两者之间。他认为，5年试点工作构建的政策框架、回收模式、产业链协同机制，已经形成了一套完整的、经过实践检验的制度体系，试点总结提出的这一推广建议具备坚实的现实基础和多重有利条件。但也要注意，推广过程中还会面临的一些挑战，当前一些领域责任主体分散、协作体组建和运作困难、品类差异性增大，需要针对不同品类制定差异化的实施细则。

（转自《中国经济导报·绿色发展》周刊。）